国庆特刊|陈文胜:改革开放前后中国城乡关系的历史演进

    城市与农村的关系，贯穿中国工业化和城镇化的始终。在历史上，中国共产党围绕城市与农村进行了多次工作重心转移，不仅对中国革命和现代化建设产生了深远影响，而且对城市与农村关系产生了深远影响。

第一次是1927年大革命失败后，工作重心由城市向农村转移，为中国革命开辟了农村包围城市的道路。第二次是1949年解放战争即将胜利，在西柏坡召开的七届二中全会决定，工作重心从农村转向城市，要推动中国从农业国转为工业国。

新中国成立之初，当时确立的大政方针是以赶美超英为目标，以发展重工业为战略，毫无疑问，工业发展亟需的积累就必然是来自农业、农村、农民了。

在农村经历了1950年的土地改革后，国家把粮食增长作为长期政治目标。如何实现粮食的大幅度增长、农业积累的大幅度提高？希望通过合作化来形成新的分工，以大幅度提高农业生产效率，使粮食能够增长几倍、十几倍，让农民可以多吃一点，让国家可以多拿一点，从而在1956年推行农业生产合作社、在1958年推行人民公社等生产关系的重大变革，但通过合作化大量增长粮食产量这个希望基本落空了，温饱问题长期不能解决，还导致一定范围的饥荒悲剧发生。

全国在土地改革完成后免除了中国农民每年向地主交纳的约七百亿斤粮食的地租，而据国家统计局资料，在1953年7月1日到1954年6月30日的粮食年度内，国家计划收购粮食709亿斤，实际粮食收购784.5亿斤，超过计划75.5亿斤，比上年度增加177.9亿斤。1954年至1955年的粮食年度内，国家粮食收购891亿斤，比上年度增加106亿斤。在1952年粮食总产是3278亿斤，即便全部由乡村人口消费，也不过是人均651斤的低消费水平。而站在国家工业发展和城市发展立场，采取统购统销政策，使工业和城市的发展能够从农村获得足够数量的粮食和农业积累。在统购统销实行的几十年间，对农产品实行价格“剪刀差”来补贴城市和工业。尽管在1979年提高了农产品收购价格，但政府卖给城镇居民的价格低于收购价，差额却由国家财政给予补贴。1991年的粮食价格补贴就高达400多亿元，其中平均每个市民补贴130－150元，可以买到100公斤大米(杨继绳：《邓小平时代》，北京，中央编译出版社，1998，第398页)。

因此，中国的城乡矛盾由来已久，既有历史因素的累积,又是现实因素使然。自洋务运动到建国以前，城乡二元结构的雏形就已形成；上世纪50年代开始实行的计划经济，使城乡二元结构制度固化；到改革开放以后，汲取农业剩余来搞工业化、城镇化建设这个过程一直没有结束。

这个时期最重要的贡献是为后来的工业化提供了前期积累，城乡最穷困的居民阶层能够得到最低水平的救济。由于重工业的畸形发展，城乡二元结构的形成，导致城乡差距拉大，虽然有几十年经济高速增长，但广大农民生活福利改善很小，却承担了难以承受的负担。特别是实行城乡分治，全面建立了城乡之间的两种不同户籍制度、资源配置制度和城市领导农村、工业支配农业的二元结构体制，城乡要素封闭独立运行，形成了从农村、农业提取剩余来满足工业化、城镇化的制度安排，不仅要以农养政府，还要以农补工业、以农补城市，使农村、农民长期处于贫困状态，农村率先改革引发和推动中国当代改革开放进程无疑具有历史的必然性。

第三次是1978年党的十一届三中全会召开，提出将全党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来。

由于首先推进的是以家庭联产承包责任制为中心的农村改革，可以认为，全党工作的重心是从城市转向农村。从1982年开始党中央、国务院连续下发了五个三农一号文件：1982年一号文件正式承认包产到户合法性，1983年一号文件主要是放活农村工商业，1984年一号文件主要是疏通流通渠道以竞争促发展，1985年一号文件主要是调整产业结构和取消统购统销，1986年一号文件主要是增加农业投入和调整工农城乡关系。

从1978年到1998年，是整个中国农村经济繁荣的时期。到l984年基本上实现了家庭联产承包责任制，完成了农村改革第一步。从l985年开始，重点是发展农村的商品经济，改变农村的产业结构，推进农村改革第二步。从此，农业生产不断专业化、商品化、社会化，从专业户蓬勃而出，到“洗脚上田”办企业，到乡镇企业异军突起，由单一公有制经济向以公有制经济为主体的多种所有制经济转变，个体及其他经济比重明显上升，特别是乡镇企业成为带动农村经济发展的主力军。

根据国家统计局1999年发布的《新中国50年系列分析报告》，l987年，全国乡镇企业产值达到4764亿元，占农村社会总产值的50.4%，第一次超过农业总产值。到1998年乡镇企业占国内生产总值的比重达27.9%，占全国税收总额的20.4%，占全国工业增加值的46.3%，为农村剩余劳动力提供了1.25亿多个就业岗位，建制镇发展到1.9万个、容纳了1.5亿农村居民定居，从根本上改变了中国的二元经济结构，打破了中国几千年形成的农村、农业、农民三位一体的农村自然经济和农业社会，有力地促进了中国工业化、城镇化的进程，不同程度上弱化了城乡二元结构，极大地缓解了城乡矛盾，快速地缩小城乡差距，大幅度地提高了农民收入，使8亿农民成为这个时期最大的受益者。

第四次工作重心转移是1984年10月召开的中共十二届三中全会，工作重心从农村转向城市。

基于农村改革的巨大成功，迫切需要推动以城市为重点的整个经济体制改革步伐。十二届三中全会一致通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，第一次明确指出，中国的社会主义经济不是计划经济，而是以公有制为基础的有计划的商品经济，这是一个历史性的战略突破，标志着改革开始由农村走向城市和整个经济领域，中国改革进入了第二阶段，即经济体制改革的全面展开阶段，也是中国工业化、城镇化全面推进阶段。随着以出口为导向、规模化和劳动密集型为特征的消费品工商业快速发展，到1995年中国成了全球最大的纺织品生产国和出口国，到1998年左右中国终于完成了第一次工业革命。在此之后，电力网、公路网、铁路网、通讯、能源等建设快速推进，政府的机构和职能不断扩张，教育的规模不断扩大，启动了基础设施现代化建设为主要内容的第二次工业革命，“世界工厂”的中国制造业就是在这一阶段形成的。即使是农村的生活能源也发生了革命性的变化，电气替代了柴火和煤炭，生态环境逐步得到修复。

从1998年到2003年，是改革开放后农村发展最艰难的时期。从1987年到2003年连续17年中央没有发布三农一号文件，这是由于农村改革取得了卓越的成就，社会上普遍认为农村的问题已经解决，特别是温饱问题已经解决，发展战略重心需要农业和农村让位于工业和城市，是中国改革的重心全面向城市和工业转移的阶段，也是社会主义市场经济不断推进和快速发展的阶段，更是工业化、城镇化不断推进和快速发展的阶段。农业作为薄利产业，而且是传统产业，必然的结果就是在国民经济中所占份额逐渐下降，非农产业的高附加值和增长的快速性，使农业和农村无力抗衡工业和城市对资源要素的市场竞争。与此同时，尽管国家财政收入在不断快速攀升，但包括公共产品和公共服务等各级政府的财政投入都在县城以上，优先工业和城市的发展，农村、农业不仅没有什么投入，还要被征收各种名义的税费。

到1995年前后农业、农村、农民就开始出现了问题，到1998年问题日益严重，主要表现在农民负担不断加重、农村社会矛盾急剧上升、农业生产严重下降。农民抗税抗粮、集体上访和群体性事件不断发生，特大群体性事件的不断出现，成为中国农村的普遍现象和主要问题。从1998年到2003年粮食产量连续五年大幅下降，粮食播种面积大幅减少，农村前所未有地出现大量的抛耕现象。李昌平在2000年3月上书国务院领导，提出的“农民真苦，农村真穷，农业真危险”成为那个时代的普遍社会共识，成为后来所谓的“三农”问题。

第五次工作重心转移是2002年11月召开党的十六大，正式提出统筹城乡经济社会发展，开启了中国城乡关系的历史性转轨。

全社会终于意识到在工业化、城镇化的进程中，三农问题始终是中国的头等大事。特别是对拉美化陷阱和改革前的中国工业化探索展开了广泛讨论，认识到导致这两种工业化道路困境的根本原因就是牺牲农村和农业成就城市和工业，尽管能够带来短暂的繁荣，但最终难以持续。2002年11月党的十六大报告首次提出统筹城乡经济社会发展，2003年10月党的十六届三中全会将“统筹城乡发展”放在“五个统筹”之首，形成了关于中国社会经济发展阶段的重大判断，开创了中国特色的工业化、城镇化和农业现代化道路的新途径。2004年一号文件以促进农民增收为主题推出一系列惠农政策，首次对农村、农业、农民提出“多予、少取、放活”的方针，是自此以后所有一号文件中含金量最高、政策效应最好、措施执行最有力的一个，中国城市与农村、工业与农业关系进入历史的拐点。

进一步推进城乡关系实现“工业反哺农业、城市支持农村”的历史变革，是2004年9月的十六届四中全会，胡锦涛同志提出了“两个趋向”的重大历史论断。这个关于城乡关系的重大判断认为，“在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。这是关于中国特色社会主义现代化的重大理论创新，提出了中国工业化、城镇化两步走的战略步骤，把农业发展放在整个国民经济的大格局中，把农村发展放到整个现代化建设的大格局中，把农民增收放在国民收入分配和再分配的大格局中，是对工业化、城市化发展到一定阶段工农关系、城乡关系必然要求的深刻认识和准确把握，从战略的高度提出了解决中国“三农问题”的指导思想，是新时期破解城乡二元难题的根本途径。

2004年12月的中央经济工作会，又进一步提出中国现在总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段，必须合理调整国民收入分配格局，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针。从2004年起到2006年为止，全国各省先后在两年内全部取消了农业税，终结了中国历史上存在了2000多年的“皇粮国税”，从而破解了中国几千年历史未能解决的最大三农问题——农业税赋问题，成为中国农业发展史上的伟大里程碑。这是中国城乡关系的一个历史性变动，其中的重大意义之一就是宣告自洋务运动以来的以农养政、以农补工、以乡补城的历史正式终结，中国的现代化已经完全不需要农业的积累了。其中的重大意义之二就是随着工业化、城镇化快速发展，工业和城市的积累不断扩大，标志着中国的经济社会发展开始进入工业反哺农业、城市支持农村、财政补贴农民的新时期。

把城乡关系推向前所未有的历史新方位，是2007年召开的党的十七大，在党的文献中首次提出“城乡经济社会一体化”。十七大报告提出要在2020年形成城乡经济社会一体化新格局，特别是在“十二五”规划中将城乡经济社会一体化列为国家发展的重大战略。2008年的十七届三中全会对农村改革发展做出的战略部署，把实现城乡基本公共服务均等化作为统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要任务，把“扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”作为根本措施。在这一阶段，城乡一体化是从公共财政和基础设施建设的角度来推进的。

十六大以来，为确保“三农”工作在中国社会主义现代化时期“重中之重”的战略地位，连续下发“三农”一号文件，突出以农村繁荣、农民增收、农业增效为主线，以缩小城乡差距为重点，围绕着“三农”问题出台了农业税免征、粮食保护收购价、粮食补贴、农机补贴，医保、低保、九年免费义务教育、乡村公路建设、农电改造、危房改造、农村信息化等一系列强农惠农富农政策，不断加大对“三农”的财政投入，其中2008年就达6000亿元，年增38％，给农民带来“真金白银”的实惠，是我国农业农村发展最快、农民得实惠最多的时期。而且国民经济从2004年到2007年连续四年以10.0％以上的速度增长，实现了国民经济和农业发展双赢的局面。2007年中国取代德国成为全球第三大经济体，2010年中国取代日本成为全球第二大经济体，基本上完成了第二次工业革命。随着计算机的诞生，2000年左右开始在中国不断普及，带来了互联网与数字化技术的高速发展，到2011年互联网用户就已突破5亿，互联网普及率接近40%，推动了中国以计算机技术和微电子技术为标志的第三次工业革命。

在这一时期，随着工业化、城镇化的进程加快，中国进入了城乡加快融合阶段。但由于城乡二元结构没有得到根本改变，导致城乡资源流动不顺畅和流向不合理、城乡生产要素交换不平等、城乡公共资源配置不均衡、城乡基本公共服务不均等、农村发展严重滞后于城镇、城乡差距不断拉大的趋势没有得到根本扭转，其中强征强拆成为“城市支持农村”中非常突出的问题之一，造成十分尖锐的城乡矛盾。由于农村土地变成资产，成了工业化、城镇化进程中财富的源泉。在土地增值的过程中，一方面是实行计划体制和运用行政手段向农民征取土地，另一方面是实行市场体制和运用价值手段开发土地，这样的双轨制形成了独具中国特色的土地财政和快速发展的房地产，是中国快速工业化、城镇化的重要支撑。在市场经济条件下，农村最重要的稀缺资源就是土地，核心是增值的分配，而政府主导的双轨制造成大部分土地增值流向政府、工业和城市，其实质仍然是以农养政、以农补工、以乡补城，只是从征收农业赋税到占有农村土地增值的转变。根据有关统计数据，2011年的农村居民人均纯收入只相当于城镇居民的32％，农村年人均纯收入低于2300元的扶贫对象高达12238万人。因此，有学者认为，从中国城乡发展来看，西方经典的发展经济学理论并没有得到验证，即使农村剩余劳动力消失，刘易斯拐点出现，中国城乡差距仍保持较高水平。

另一个是在“工业反哺农业”中的一个非常突出的问题，就是农民进城打工成了独具中国特色的“农民工”。由于中国的城镇化是一个城乡割裂的进程，农民工不是以公民属性的劳动权方式而是以商品属性的劳动力方式进入到工业化、城镇化的过程中，损害了公民法定生存权与发展权的统一，在市场经济条件下无法获得劳动者的社会保障和公共服务等方面国民待遇，与城镇劳动者存在着社保、医保、收入、教育、就业等公共资源配置上的“剪刀差”，是城乡二元结构导致城乡不平等关系以新的形式的出现。到2011年，有1亿多进城务工的农民工，由于户籍限制无法在城市安家落户，难以与城镇职工同工同酬，不能真正融入城市，长期游离在城乡之间，合法权益不能得到充分保护。

第六次工作重心转移是2013年11月召开党的十八届三中全会，把广大的农村地区作为扶贫攻坚、全面建成小康社会的主战场。

习近平总书记在会上明确提出，“城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题”，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须以建立城乡融合的体制机制为着力点，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。从而在制度上、政策上纠正了一些过去城市化的偏差，提出了新的思路，深刻地阐述了人的城镇化已经成为中国现代化的必然要求，农业、农村的现代化和农民的市民化成为城镇化的核心。

十八大以来，习近平总书记反复强调“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富”，用“小康不小康，关键看老乡”的全新判断来突出农业、农村、农民在全面建成小康社会中的中心地位，把农业能不能实现现代化、农村和农民能不能实现小康作为评判全面建成小康社会的根本标准，把农村、农民脱贫摆到治国理政的重要位置，纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局进行决策部署。习近平总书记进一步提出，要将工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体纳入到全面建成小康社会的全过程中，逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。党中央、国务院部署，到2020年要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。因此，城乡一体化进入了由重点突破到全面推进阶段，开始了中国现代化向更高形态发展的城乡关系演进。根据中国宏观经济研究院马晓河等学者的观点，城乡发展的最终目标，就是到中华人民共和国成立100周年时，资源要素能在城乡间双向流动，人口能自由迁徙，经济社会融合发展，城乡居民收入差距完全消除，经济社会发展水平达到高收入国家的中等水平。这为从根本上打破城乡二元结构，构建新型城乡关系确定了路线图、时间表和任务书。

一个社会的公平正义，取决于制度底线的刻度。随着户籍制度改革的推进，农民工市民化进程加快，2016年常住人口城镇化率达57.4%，以城镇为主的人口分布格局已经形成。2016年全国居民人均可支配收入实际增长6.3%，更为可贵的是，农村居民人均可支配收入增速持续高于城镇居民。从2013年到2016年农村脱贫累计5564万人，每年农村贫困人口减少都超过1000万人，贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%。2016年全国农村地区建档立卡贫困户危房改造158万户；贫困地区农村居民人均可支配收入8452元，比上年实际增长8.4%，增速比全部农村居民收入快2.2个百分点。由于新一轮农村改革直面焦点、难点问题，从城乡养老并轨、社会救助并轨到基本医疗保险并轨，从城镇常住人口基本公共服务并轨到户籍并轨；特别是从十五大使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，到十六大在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，从十七大从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，到十八大更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，再到十八届三中全会使市场在资源配置中起决定性作用，不断推进了土地制度、公共服务这两个最基本制度的变革：征地制度并轨到城乡要素市场配置机制并轨，工与农、城与乡的界限逐渐打破，城乡二元结构的冰点正在消融、难点开始破题、底线加紧筑牢。

最值得一提的是，2015年《国务院关于积极推进“互联网＋”行动的指导意见》的发布，标志着中国正全速开启通往“互联网＋”时代的大门。就在2011年，谁能想象到今天席卷中国零售和银行业的变革，短短几年间一跃进入了在线购物和拥有智能手机成为常态的世界。官方数据显示，2016年互联网普及率达到53.2%，其中农村地区普及率达到33.1%，互联网上网人数7.3亿人。2016年中国电商销售额是全球电商销售总额的一半，超过4.1亿中国人定期使用电子支付方式，其中近90%的人是通过移动设备实现电子支付的。随着互联网向经济社会各个领域渗透，中国的经济发展方式正在快速地被改变，特别是革命性地改变了区域、城乡的空间距离，导致生产方式和流通方式发生历史性的变革，使一些传统行业直接跳上高科技快车道，无疑为中国的经济社会发展注入了前所未有的新动能。可以认为，在2016年前后中国已经基本完成了第三次工业革命，作为全球互联网发展的主场，中国无疑将成为第四次工业革命的领跑者。

城乡关系是人类社会发展最重要的关系之一，马克思在对封建社会到资本主义社会及未来历史变迁中的城乡关系阐述中,强调“城乡融合”“促进城乡之间的对立逐步消灭”是社会革命最重要的历史任务。中国的城乡关系经历了改革开放以前的对立、改革后的二元分离与协调发展三个阶段，迫切需要向融合发展的方向推进。而当前正处于全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义发展关键时期，也是刘易斯拐点、中等收入阶段、乡村中国向城市中国跨越窗口期的三大历史交汇点，必须在历史的逻辑中准确把握城乡发展的大趋势，以新型城乡关系推进整个社会生产方式和生活方式的变革，为发展中国家的现代化建设贡献中国智慧、提供中国方案。

（本文为《中国乡村发现》2017年5期文章《中国农村改革的历史逻辑》的其中一部分，作者系湖南省社科院农村发展研究中心研究员，选自作者于2017年5月25日在四川大学商学院所作的农业供给侧结构性改革专题讲座的录音整理文本，标题为编者所加）

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